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第7版            实论
 
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2018年6月28日 星期    返回版面目录

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构建统筹联动的权力监督格局

——推进纪律、监察、派驻、巡视四个监督全覆盖的实践与思考

来源:中国纪检监察报  作者:浙江省纪委监委课题调研组

浙江省作为先行试点的三个监察体制改革试点省份之一,认真贯彻落实党的十九大和十九届中央纪委二次全会精神,持续深化纪检监察体制改革,努力推动形成纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四个全覆盖”的权力监督格局。

近期,浙江省纪委监委成立调研组,就“更好发挥‘四个全覆盖’作用,形成权力监督新格局”进行专题调研,对工作实践中的有关情况进行了解分析,并着重就纪律、监察、派驻、巡视工作无缝对接作出思考。

统筹“四个全覆盖”权力监督格局的实践

注重工作联动统筹。统筹纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督工作力量,着力构建既分工负责、衔接贯通,又协同配合、相得益彰的统筹联动工作格局。明确监督检查部门加强对所联系的派驻机构日常监督工作的综合协调和指导,建立健全派驻机构力量调配、工作融合等制度机制,协同开展监督,形成监督合力。

注重纪法无缝衔接。把推进纪法贯通、促进党内监督和国家监察有机统一,作为推进监察体制改革的关键环节。按照工作同步进行、程序相应分开的原则,建立纪法衔接机制。赋予监督检查部门执纪监督、监察监督双重职责,赋予审查调查部门执纪审查、监察调查两种权限,体现纪委、监委合署办公要求。在审理环节,全面审理违纪违法问题,先处置违纪问题,再处置违法犯罪问题。在工作程序上,针对执纪审查和监察调查,分别设计纪检措施文书和监察措施文书、纪检立案程序和监察立案程序。

注重信息共享互通。各级纪委监委建立健全监督检查部门、派驻机构、巡视巡察机构联席会议、信息交流等机制,定期、不定期交流监督信息。按照“职能相近、业务相关、优势互补、统筹协调”原则,将派驻机构划分为若干协作组,共同开展执纪审查、职务违法调查、专项检查等工作,并定期进行业务研讨交流。强化巡视巡察过程中的信息互通,监督检查部门根据日常监督情况,提出重点巡视巡察人地区和部门或开展专项巡视等建议;巡视巡察机构向监督检查部门、派驻机构通报巡视巡察工作安排和巡视巡察中发现的相关情况。监督检查部门综合日常掌握的情况和派驻机构、巡视巡察机构发现的问题,建立对口联系单位领导干部问题线索台账,做到“一人一档”,全面掌握底数。

注重问题联查协作。把能不能及时发现问题、善不善于精准发现问题,作为衡量工作实绩的重要标准。监督检查部门定期协助派驻机构,对驻在单位党委(党组)及班子的政治生态进行研判分析,并要求派驻机构定期报告驻在单位廉情状况,倒逼派驻机构强化监督职能。同时,监督检查部门对巡视巡察机构发现的典型性问题进行专项监督,需立案审查调查的,移交执纪审查部门。

注重问题整改落实。把推动整改、解决问题作为监督工作的落脚点。各级纪委针对派驻机构发现的领导干部问题线索,需开展谈话函询的,由对口联系的监督检查部门具体实施;涉及其他干部的,由监督检查部门指导派驻机构充分运用“四种形态”进行处置。按照优先处置原则办理巡视巡察移交的问题线索,同时,将发现的问题交由派驻机构,督促被巡视巡察单位落实整改。监督检查部门对联系单位整改情况进行全面跟踪,督促剖析原因、总结教训,建章立制、堵塞漏洞,建立健全长效机制。

当前存在的主要问题

机构覆盖尚未实现纵向到底、横向到边,统筹监督的完整性受到影响。目前虽组建了省市县三级监委,实现了对党和国家机关监察全覆盖,但对国有企事业单位、乡镇(街道)、农村基层尚未做到实质意义的监察监督全覆盖。特别是基层群众性自治组织从事管理的人员纳入监察范围后,监察对象大幅增加,县级监委面临管辖人员多、监督任务重、“管得着、看不见”等问题。从派驻全覆盖来看,目前只实现了对党和国家机关全覆盖,对国有企事业单位尚未实现全覆盖,特别是对国企和高校的监察监督尚未完全破题,存在监督责任落实层层递减的问题。从巡视巡察全覆盖来看,巡察监督网络尚需进一步完善,全省市县两级巡察机构编制数和实际到位人数相差较大,目前开展工作以抽调干部为主,队伍稳定性难以保证。

力量配备不合理、职责边界不清晰,统筹监督的系统性受到影响。从力量配备上来看,相对于监督检查部门和巡视巡察机构,派驻机构编制、人员过于分散,力量较为薄弱,往往疲于完成各项“规定动作”,难以开展有效监督。从职责定位上来看,监督检查部门和派驻机构都是代表纪委监委对党和国家机关党组织、党员领导干部和公职人员开展监督,既体现党的纪律检查机关的专责监督,也体现国家监察的专门监督,理论上各司其职,各有侧重,但在实际工作中,还是存在两者之间职责交叉重叠、边界模糊不清的问题,流程上难以进行统筹细分。

协调机制不完善、信息共享不彻底,统筹监督的全面性受到影响。在协调机制方面,现有的制度大多还是对如何统筹进行原则性规定,缺乏具体、规范、可操作的运行规则,对如何调动派驻机构、巡视巡察机构的主动性,办法不多。又如,在信息共享方面,由于各监督主体所掌握的廉情信息特别是问题线索敏感度高、涉密性强,一般只有相关主要领导、案管部门了解掌握,各监督主体间通报的信息往往只涉及常规问题、苗头性倾向性问题,深度共享不够。

方式方法相近、技术手段匮乏,统筹监督的科学性受到影响。监督检查、派驻监督、巡视监督的主要方式主要还是依靠听取汇报、个别谈话、参加或列席相关会议、发放调查问卷、查看台账资料等常规途径,容易造成重复监督。同时,受制于调查权限,监督手段上仍以接受信访举报、开展察访等传统手段为主,使用监察措施较少。在统筹四方面力量开展监督时,难以运用不同的方法手段进行分工协作、科学统筹。

专业特长趋同、业务能力有限,统筹监督的叠加性受到影响。监察体制改革,对监督队伍的专业化水平提出了更高要求。但从力量的配备来看,监督检查部门的干部几乎全部由原纪检监察和检察院转隶干部组成;巡视巡察机构专职干部除根据实际需要借助审计、公安等部门的力量外,主要来自纪检监察机关和组织部门;派驻机构的干部大多来自纪检监察机关、驻在单位组织人事部门,监督队伍缺少精通财务、审计、工程建设等方面的专业人才,对一些重点领域、关键环节开展监督时,不同程度存在“外行监督内行”的情况。

推动“四个全覆盖”无缝对接的思考

健全组织网络,打通监督“最后一公里”。一是拓展延伸监察监督网络,抓紧研究制定县级监委向乡镇(街道)派出监察办公室的指导意见,明确乡镇(街道)监察办公室的机构设置、干部任免、领导关系、监察范围、监察职责、监察权限,真正实现监察监督全覆盖。二是深化派驻机构改革,结合深化党和国家机构改革,视情提高综合派驻比例,合理调配派驻机构力量,做到“既要全面覆盖,又能攥紧拳头”。三是健全巡视巡察监督体系,纵向着力构建巡视巡察上下联动监督网,尤其要抓紧解决市县巡察机构编制少、专职力量不足的矛盾;横向打造纪律、监察、派驻、巡视巡察监督无缝对接、高效协作的工作平台,推动形成全联动、大协同的监督新格局。

明确职责定位,创新监督方式方法。一是理顺四方面监督的关系,既坚持四者有机统一,又要坚持各有侧重。纪律监督要重在从严从实、唤醒党章党规党纪意识;监察监督重在实现对所有行使公权力公职人员监督全覆盖;派驻监督重在发挥“派”的权威、“驻”的优势;巡视巡察监督重在利剑高悬、发现问题、形成震慑。二是开展一体化监督,积极推进监督检查和派驻机构一体监督机制建设,实现工作统筹安排、力量整合使用。通过开展专项监督检查、延伸巡视巡察监督等工作,积极协助做好巡视巡察整改工作;对于巡视巡察交办的问题线索要确保件件有结果、件件有反馈。三是建立对问题线索“零报告”的地区和单位优先安排常规巡视巡察机制。对派驻机构半年度问题线索“零报告”、案件“零查处”的,由对口联系的监督检查部门基于掌握的情况开展专项监督,对发现重要问题线索的,要倒查派驻机构监督责任;对没有发现问题线索的,也要在次年优先安排常规巡视巡察;对巡察组发现重要问题线索的,连带追究监督检查部门和派驻机构的责任。四是加快问题线索管理和分析平台建设。对日常监督发现的信息要进行集中管理,为监督工作提供全面的辅助性数据资料。巡视巡察、派驻机构发现的问题线索都要及时录入管理系统,实现对问题线索的集中统一管理,由案件监督管理部门对处置情况进行跟踪监管。

加强协作沟通,健全完善工作机制。一是建立完善交流协作机制。监督检查部门与派驻机构定期沟通工作,派驻机构要建立政治生态分析制度,定期向监督检查部门报送工作信息。巡视巡察工作开展前,巡视巡察组和监督检查、派驻机构要专门沟通协调,确定重点人、重点事、重点问题。二是建立完善问题线索处置机制。领导干部问题线索由监督检查部门为主负责处置,可以会同派驻机构对相关问题进行核实了解;派驻机构在日常监督中发现的领导干部问题线索,应当及时报告派出机关;监督检查部门发现的一般干部问题线索,交派驻机构处置,并加强对处置工作的指导;必要时也可以自行处置,并通报派驻机构;派驻机构问题线索处置结果应当及时向联系的或移交线索的监督检查部门报告,监督检查部门实行销号制,督促指导派驻机构及时处置问题线索。三是建立巡视巡察线索移送和问题整改情况反馈机制,明确巡视巡察整改工作要求、整改时限、报结等具体要求,明确监督检查、巡视巡察、派驻机构的各自职责任务,确保整改工作落到实处。

加强能力建设,提升监督专业化水平。一是优化干部队伍结构,通过公开招录、选调等各种途径,选调重要领域的专业人才充实到监督检查、巡视巡察和派驻机构工作岗位。二是加大统筹调配力度,兼顾组织需要和干部期望,定期交流轮岗,强化干部多岗位锻炼,培养复合型人才。三是加强实践能力培养,组织开展系统性、实战性、针对性的学习培训和岗位练兵,推动纪检监察干部既懂党纪党规,又懂法律法规,还懂被监督单位的业务,以适应新时代监督工作的需要。(浙江省纪委监委课题调研组)

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